区域合作背景下交界地区一体化发展的现状、问题和建议

　　交界地区的区域一体化是未来更深层次区域合作的必然方向。一体化的对象包括要素自由流通、产业协作、设施和服务共享，相比大区域尺度的区域合作更多由政府主导，市场的力量对交界地区一体化的作用更突出，其对区域合作和一体化的示范带动作用更明显，建议从规划引领、产业协调、交通互通、政策激励等方面推动交界地区一体化发展。

　　一、区域合作空间尺度的类型划分

　　区域一体化，最早是一个政治经济学概念，20世纪50至60年代首先用在国家之间的合作，主要强调经济领域的一体化联系。根据空间尺度不同将区域合作的类型划分为流域尺度、省际尺度、城市群尺度、都市圈尺度、飞地模式5种类型。

　　一是流域尺度，如早在2003年，以广东省为发起方，牵头倡议加强珠江流域的9个省区和香港、澳门2个特别行政区在内的11个区域之间的内部合作，从更大范围整合各类资源，重点在基础设施等11个领域进行全方位合作。二是省际尺度，如目前的三大国家战略，京津冀协同发展、长三角一体化、粤港澳大湾区都是相邻地区合作的典型案例，也都从交通、生态、产业、区域合作、宜居生活等方面提出了合作诉求。三是城市群尺度，2018年印发的《中共中央、国务院关于建立更加有效的区域协调发展新机制的意见》明确指出，以京津冀城市群、长三角城市群、粤港澳大湾区、成渝城市群、长江中游城市群、中原城市群、关中平原城市群等城市群推动国家重大区域战略融合发展，建立以中心城市引领城市群发展、城市群带动区域发展新模式，推动区域板块之间融合互动发展。四是都市圈尺度，典型的如较早开启同城化的广佛同城化、西咸一体化、苏锡常都市圈等，也都提出在产业、交通、基础设施、生态环境、公共服务、城市治理等方面的深入融合和一体化。最后一类是飞地模式，在目前的区域合作中是比较少见的一类，国内目前主要有因北京非首都功能疏解而设立的雄安新区、深圳和汕尾联合成立的深汕特别合作区，重点强调产业等功能的外溢。

　　以上区域合作模式虽然空间尺度不同，但区域合作的方式和手段较为类似，基本都以交通基础设施、产业协同、生态环境、公共服务、市场要素一体化、协同机制等方面为关注焦点。先交界（发展）后纵深（推进）是区域合作/区域一体化的重要策略，交界地区的区域合作也越来越成为理论和实践界关注的热点区域。

　　表1  不同空间尺度区域合作的典型案例

　　二、区域合作背景下交界地区一体化发展的现状和问题

　　交界地区是不同行政边界实体接壤区域的连接体，本文认为在有同城化或一体化趋势的区域中，交界地区一体化可根据边界两侧主体的行政层级分为特殊的制度边界、双方对等的行政层级和不对等的行政层级，比如深港河套地区，就是一个跨越制度边界的科技创新合作区。
   （一）合作的特点

　　1.合作的内容：要素自由流通、产业协作、设施和服务共享

　　不管是什么类型的交界地区案例，合作的内容和更大尺度区域的合作内容都较为相似，都涵盖了土地管理、社会治理、生态环保、公共政策等要素的自由流动，涵盖了科技创新、产业协同等产业方面的合作，也涵盖了交通设施、市政设施、公共服务、社会民生等设施和服务方面。通过上述要素，推动实现交界地区一体化。

　　2.合作的难度：省内交界地区一体化的难度相对较小，省际交界地区协作难度更大，突破制度边界的难度最大

　　交界地区一体化的难度与需要协调的上级政府的层级有关，参与协调的政府层级越高，虽然力度会越大，但花费的协调时间和成本也相对更高。因此一般而言，省内交界地区一体化的难度相对较小，遇到问题可通过城市层面进行协调解决。而省际交界地区的协作难度更大，需要通过省级层面进行协调。突破制度边界的难度最大，需要通过中央层面才能得到协调和解决。

　　3.市场的力量对交界地区一体化的作用更突出，其示范和带动作用更明显

　　更大尺度的区域一体化需求往往更多通过行政手段推进，尤其是省际和流域层面。而交界地区一体化，更多的是由市场的需求决定的，市场动力的强弱对交界地区一体化的规模和程度影响明显，故而不是所有的交界地区都有一体化的需求，实际上仅有少量的交界地区存在一体化的需求，取决于市场的需求。因此，交界地区一体化对区域合作的示范带动作用也就更明显。

　　（二）存在的问题

　　交界地区一体化当前主要存在产业割裂、行政壁垒、基础设施不通等3个方面的问题。以产业和功能联系为代表的市场需求是决定交界地区一体化能走多远、能多深入的本质问题。产业关联性越强，相关的功能联系就越紧密，一体化的需求就越旺盛，当前交界地区一体化程度较低的地区产业关联往往也较弱。跨越行政边界产生的行政壁垒是实际发展中需要破解的主要问题，因此，在行政权力对资源分配仍具有很大话语权的当下，如何尽可能地降低行政壁垒的不利影响是一个值得研究的课题。交界地区交通联系不畅、基础设施不通制约一体化推进，快速便捷的交通有利于人流、物流等各种要素的快速流。

　　三、促进交界地区一体化的策略

　　未来，产业分工更精准，区域一体化也将不断走向深入，交界地区的一体化对引领和带动区域一体化的发展将起到越来越重要的作用。相比更大尺度的区域一体化而言，交界地区一体化的最大特点或者优势就是区位优势。

　　随着市场化程度和开放程度越来越高，针对交界地区一体化存在的问题和未来发展趋势，要加强规划引领强统筹，强化产业引导重协调，完善设施支撑重连通，实施政策激励强治理，以有力、高效加快推动交界地区一体化发展。

　　一是规划方面，针对有一体化需求的交界地区，要做好交界地区一体化发展的顶层设计。由两地政府携手共同编制交界地区一体化规划，充分衔接交界地区两侧区域的已有规划和发展诉求，通过联席会议等机制建立不同层级政府和部门的协调机构，充分协调相关矛盾，统筹山水林田湖草等空间资源，统一发展和保护共识，发挥规划引领的龙头作用，在规划的引导下稳步有序推进交界地区的一体化发展。

　　二是产业方面，优化交界地区两侧区域的产业体系。发展实力较强的一方往往是产业辐射外溢和人口疏解的一方，发展实力较弱的一方往往是承接产业转移和承接人口疏解的一方，双方要充分考虑已有资源禀赋，协调邻避设施，避免同质化竞争，发展实力较强的一方要在产业和人口疏解的同时进一步提升产业链的层次和产业竞争力，为产业升级腾挪空间。发展实力较弱的一方要充分利用一体化机会加速自身产业转型升级，同时合理布局生产生活生态空间，为承接的人口积极发展第三产业。双方扬长避短，互利共赢，形成产业优势互补、分工明确、体系完善的交界地区产业链。

　　三是设施方面，完善要素支撑。加强轨道、公路、高快速路的互联互通，打通交界地区的断头路，推行公交化运营和管理，加强市政公用设施互联互通、推进基础设施共建共享共用、加强跨界水环境共治共管，充分实现人流、物流等各类要素通过设施的一体化支撑而在空间上无障碍流通。

　　四是政策方面，制定公共服务互惠互利、基础设施共建共用、生态环境共治共享、营商环境互联互通等激励政策，实现交界地区两侧区域社会治理的一体化。

　　（作者：刘涛 尹向东）

　　作者简介：刘涛，广州市城市规划勘测设计研究院，规划师，国家注册规划师，研究方向为城镇化、土地利用与区域发展。尹向东，广州市城市规划勘测设计研究院副所长，国家注册规划师、注册咨询工程师，研究方向为国土空间规划、土地利用规划、城乡规划。

　　（信息来源：《城市观察》2020年第5期）

　　（审核：程钰骄）

　　（编辑：谢瑜娇）

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